全球粮食安全挑战及驱动因素

内容提要

本文件内容涵盖议题 4“全球粮食安全挑战及驱动因素”，包括分议题 4.1
“加沙粮食安全形势以及联合国粮食及农业组织（粮农组织）职责范围内相关
事项”和分议题 4.2“乌克兰战争对全球粮食安全以及联合国粮食及农业组织
（粮农组织）职责范围内相关事项的影响”。
本文件在为理事会往届会议编制的文件基础上，介绍全球粮食安全形势的最新评
估结论，并探讨冲突、极端天气事件和经济下行等主要驱动因素影响的严重程度。
本文件还审查全球粮食安全面临的其他挑战和威胁，例如宏观经济风险、
商品价格水平及波动、肥料和能源价格、物流中断以及贸易政策。本文件专辟
章节分别介绍加沙粮食安全形势和乌克兰战争影响，同时着重介绍粮农组织就
这两种危机形势采取的干预措施。
本文件最后一部分概述粮农组织旨在支持成员和伙伴应对当前及新兴全球
粮食安全挑战的技术机制与工具。

1.引言

本文件在理事会 CL 172/5 号、CL 174/4 号、CL 175/4 号、CL 176/4 号和
CL 177/5 Rev.1 号文件基础上，结合掌握的最新数据和评估结论，介绍全球粮食安
全最新形势。除了审查全球粮食不安全与各类挑战及新兴威胁的主要驱动因素，
本文件还评估加沙形势以及乌克兰战争对全球和国家层面粮食安全的影响，并介
绍联合国粮食及农业组织（粮农组织）就这两种危机形势采取的干预措施。本文
件最后一部分概述粮农组织旨在支持成员和伙伴应对全球粮食安全挑战的技术机
制与工具，包括新推出的“粮食安全风险情报与预警对策研究室”。

全球粮食安全挑战及驱动因素

粮食不安全形势

《2025 年世界粮食安全和营养状况》报告指出，近年来全球饥饿状况已现
缓解迹象，但整体形势依然严峻，全球实现 2030 年可持续发展目标具体目标 2.1
的进程仍远未达到预期。
3.
食物不足发生率（可持续发展目标指标 2.1.1）最新估算显示，在饥饿人口
经历 2019-2021 年激增后，2022-2024 年呈现可喜向好态势。2024 年，全球约 8.2%
的人口挣扎在饥饿线上，延续 2023 年（8.5%）和 2022 年（8.7%）的稳步下降趋势。
据估计，2024 年全球饥饿人口规模在 6.38 亿至 7.2 亿之间，占全球总人口的 7.8%
至 8.8%。根据点估计法测算，全球有 6.73 亿饥饿人口，较 2023 年减少 1500 万，
较 2022 年减少 2200 万。
4.
非洲是长期饥饿人口比例最高的区域（20.2%），其次是亚洲（6.7%），
拉丁美洲及加勒比区域（5.1%），以及大洋洲（7.6%）。然而，亚洲仍是饥饿人
数最多的区域，约 3.23 亿人，非洲则以 3.07 亿饥饿人口紧随其后。
5.
全球层面的进展主要得益于南亚和南美洲的显著改善，而非洲大多数次区域
及西亚地区的饥饿状况仍在持续恶化。非洲食物不足发生率从 2022 年的 18.9%升至
2024 年的 20.2%（新增 3360 万人），同期亚洲从 7.9%降至 6.7%，拉丁美洲及加勒
比区域从 5.7%降至 5.1%，两年间两区域分别减少 5230 万与 350 万饥饿人口。
6.
根据更新预测，2030 年全球长期食物不足人口将达 5.12 亿，占全球人口 6%，
自 2015 年发起《2030 年可持续发展议程》以来仅减少 6500 万人。到 2030 年，
预计全球 60%的饥饿人口将集中在非洲，亚洲与拉丁美洲及加勒比区域的饥饿人
口比例预计将降至 5%以下。
7.
除饥饿问题外，全球中度或重度粮食不安全发生率（可持续发展目标指标 2.1.2）
自 2021 年起呈现缓步下降态势。2021 年，在经历 2019 冠状病毒病（COVID-19）
疫情引发的急剧攀升后，饥饿形势开始显现改善迹象。据估算，2024 年，全球
28.0%的人口（近 23 亿）处于中度或重度粮食不安全状况，其中 10.1%的人口
（8.28 亿）处于重度粮食不安全状况，即一年之中偶尔断粮挨饿，而在最恶劣情
况下，甚至一日或多日未能进食。
8.
2024 年，非洲中度或重度粮食不安全发生率高达 58.9%，超过该年全球平均水平
一倍多；反观拉丁美洲及加勒比区域（23.3%）、亚洲（25.2%）和大洋洲（26.3%），
均低于全球估值。同年，农村地区中度或重度粮食不安全发生率为32.0%，而城郊和城
市地区分别为 28.6%和 23.9%。自 2015 年首次有数据以来，全球和所有区域女性粮
食不安全发生率年年高于男性。这一性别差距在 COVID-19 疫情初期急剧扩大，
随后大多数区域连续两年收窄，但 2023-2024 年全球又呈现小幅扩大态势。
9.
全球无力负担健康膳食的人数从 2019 年的 27.6 亿下降至 2024 年的 26 亿，
这主要得益于疫情后经济复苏，但各区域和国家收入组别的复苏进程并不均衡。
近年来，亚洲无力负担健康膳食的人口占比与绝对数量均显著下降，而拉丁美洲
及加勒比区域、北美洲、欧洲和大洋洲仅出现小幅减少。与之相反，非洲呈现恶
化态势，无力负担健康膳食的人口比例从 2019 年的 64.1%升至 2024 年的 66.6%，
绝对人数从 8.64 亿增至 10 亿。

B. 突发重度粮食不安全

《2025 年全球粮食危机报告》指出，2024 年，在 53 个受粮食危机影响的国家/
地区，约有 2.953 亿人面临严峻级别的突发重度粮食不安全状况，占分析对象人口
的 22.6%1。
11.
在分析对象人口中，2024 年面临严峻级别的突发重度粮食不安全状况的比
例略高于 2023 年的 21.5%。受影响人数仍较 2023 年增加 1370 万，已连续第六年
保持攀升态势。人数连年增长的主要原因是《全球粮食危机报告》扩大了国家覆
盖面，同时一些国家/地区形势出现恶化，即使另一些国家/地区取得进展，依旧无
法扭转不利态势。

1 粮食安全信息网络和全球应对粮食危机网络。2025。《2025年全球粮食危机报告》。罗马。链接
“严峻级别的突发重度粮食不安全状况”涉及处于粮食安全阶段综合分类/协调框架分类的“危机”或更危
急状况（第3阶段或以上级别），或者处于世界粮食计划署“粮食安全报告指标综合方法”的中度和严重突
发重度粮食不安全类别的人口，以及人道主义需求概述/人道主义响应计划统计的粮食安全状况与粮食安全
阶段综合分类/协调框架分类第3阶段或以上级别相近的“困难群体”数量。这类群体面临严峻级别的突发
重度粮食不安全状况，亟需获得援助

然而，突发重度粮食不安全发生率连续第五年居高不下，介于 21%至 23%
之间。过去 9 年，《全球粮食危机报告》重点提及 35 个国家/地区，强调一旦陷入
突发重度粮食不安全状况，很难摆脱困难现状。
13.
根据《全球粮食危机报告》年中更新2，截至 2025 年 8 月末，预计 6 个国家/地区
约有 140 万人处于“灾难”级别（粮食安全阶段综合分类/协调框架分类第 5 阶段），
主要集中在加沙地带（640600 人）和苏丹（637200 人），其次是南苏丹（83500 人）、
也门（41200 人）、海地（8400 人）和马里（2600 人）。一旦陷入这一阶段的突
发重度粮食不安全状况，民众急缺粮食，即使用尽对策，依然束手无策，从而陷
入饥荒，发生急性营养不良，甚至因此失去生命。
14.
粮农组织与世界粮食计划署（粮食署）2025 年 11 月发布的“饥饿热点地区”
报告发出警告，2025 年 11 月至 2026 年 5 月，16 个国家和地区的突发重度粮食不
安全状况形势可能恶化，同时就此发出早期预警，提醒在相关确定的饥饿热点地
区采取紧急人道主义行动。相较前一版报告，海地、马里、巴勒斯坦、南苏丹和
苏丹持续位列最高关切级别，亟需给予高度关注。也门已被提升为最高关切级别
热点地区，预计部分民众将处于“灾难”级别（粮食安全阶段综合分类第 5 阶段）
粮食不安全状况。“灾难”级别涵盖已经陷入“饥荒”或面临“饥荒”风险的热
点地区，已处于“灾难”级别的人口，或可能恶化为灾难状况的热点地区。刚果
民主共和国、缅甸和尼日利亚仍属于“极高关切”级别热点地区。索马里和阿拉
伯叙利亚共和国已被提升至该级别，阿富汗也自 2023 年 11 月后再度被列入热点
地区名单。布基纳法索和乍得仍属于热点地区，本次新增肯尼亚以及孟加拉国罗
兴亚难民局势。

C. 全球粮食不安全驱动因素

《2025 年世界粮食安全和营养状况》报告指出，食品价格通胀已成为粮食
不安全的主要驱动因素，健康膳食成本的持续上涨不断削弱家庭购买力，对低收
入及中等收入国家的冲击尤其严重。此外，往年《世界粮食安全和营养状况》报
告确认的长期驱动因素，包括冲突、气候变异及极端气候和经济放缓下行，仍是
加剧饥饿与营养不良的主导因素。此类驱动因素日益彼此交织，显著加剧对农业
粮食体系的整体冲击。各类结构性挑战，包括营养食品成本长期高企、农业生产
水平低下、不平等问题根深蒂固，进一步加剧这些负面影响，阻碍缓解长期粮食
不安全的进展。
16.
近十年来，粮食不安全主要驱动因素的发生频率、影响强度和交织程度显
著上升，严重冲击全球粮食安全。《2025 年世界粮食安全和营养状况》报告强调，
食品价格通胀升级、多重冲突叠加、极端气候和经济动荡等系统性冲击，正愈发
频繁地交织发生，产生叠加放大效应。低收入及中等收入国家本就承受着最沉重
的食物不足负担，如今更受到此类多重压力的过度冲击。
17.
令人担忧的是，大部分低收入及中等收入国家至少受到一种主要驱动因素的影响，
一旦受到多重驱动因素的叠加影响，饥饿和长期粮食不安全状况便会急剧恶化。尽管
《2025 年世界粮食安全和营养状况》并未再次列出 2013-2022 年受多重驱动因素影响的
国家确切数量，但报告强调指出，多重危机叠加仍是普遍常态，绝非个别现象。
18.
上述因素不仅造成长期饥饿，还会加剧突发重度粮食不安全状况。最新《全球粮
食危机报告》指出，2024 年，冲突或不安全仍是 20 个国家/地区（共 53 个）发生粮食
危机的主要驱动因素，估计近 1.4 亿人处于严峻级别的突发重度粮食不安全状况。
2023 年以来，战乱冲突持续加剧突发重度粮食不安全状况，冲突或不安全是导致 20 个
国家/地区 1.35 亿人面临严峻级别的突发重度粮食不安全状况的主要驱动因素。
19.
同时，气候冲击是导致 18 个国家超过 9600 万人面临严峻级别的突发重度粮
食不安全状况的主要驱动因素。2024 年，极端天气作为主要驱动因素的国家数量
虽与 2023 年相同，但波及范围和破坏程度却显著加剧，致使面临严峻级别的突发
重度粮食不安全状况人口新增 2420 万。
20.
经济冲击是导致 15 个国家 5940 万人面临严峻级别的突发重度粮食不安全状况的
主要驱动因素，虽较 2023 年 21 个国家的 7520 万人有所缓解，但与 COVID-19
疫情严重冲击全球经济前的 2019 年相比，人数仍增加一倍以上。
21.
2025 年，冲突、经济冲击和极端天气，在结构性脆弱因素的影响下，持续
引发粮食和营养危机。尽管部分国家通胀压力有所缓解，但在加沙地带、南苏丹
和苏丹等受冲突影响的地区，通胀率仍居高不下。同时，极端气温、干旱和洪涝
灾害正持续破坏粮食危机国家的农业生产和民生基础。
22.
粮农组织与粮食署联合发布的“饥饿热点地区”报告指出，武装冲突仍将
是引发突发重度粮食不安全的首要驱动因素：截至 2026 年 5 月，面临突发重度粮
食不安全形势恶化风险的 16 个地区中，有 14 个受其影响，所有最高关切级别热
点地区（海地、马里、巴勒斯坦[加沙地带]、南苏丹、苏丹和也门）均在其列。
全球经济疲软、高额债务负担和复苏步伐不均，预计也将持续加剧多个热点国家
的突发重度粮食不安全形势。除冲突和经济危机外，极端天气与气候变异加剧，
也正进一步恶化突发重度粮食不安全状况。预报期内预计出现的拉尼娜现象转换，
会显著提升多个地区洪涝、干旱和热带气旋发生风险3。

3
粮食署和粮农组织。2025。“饥饿热点地区”。粮农组织 － 粮食署突发重度粮食不安全预警：2025年
11月至2026年5月展望。罗马。即将发布

D. 全球粮食安全面临的其他挑战和威胁

宏观经济风险
23.
国际货币基金组织 2025 年 10 月《世界经济展望》4预测，全球经济增速将
从 2024 年的 3.3%下降到 2025 年的 3.2%和 2026 年的 3.1%，仍低于疫情前 3.7%的
历史平均水平（2000-2019 年）。发达经济体增速预计从 2024 年的 1.8%回落至
2025 年和 2026 年的 1.6%。同时，新兴市场和发展中经济体增速预计从 2024 年的
4.3%回落至 2025 年的 4.2%和 2026 年的 4.0%。
24.
在通胀方面，报告指出，全球通胀持续下行，但各国步调不一：部分国家
实现稳步下降，另一些国家则持续面临高位通胀。
25.
经济及贸易政策转变、地缘政治紧张局势和供应链中断等各类风险，可能
制约增长前景，并再度推升通胀压力。
26.
《2025 年世界粮食安全和营养状况》5报告强调，食品价格高通胀可能加剧
粮食安全状况，对低收入国家影响尤甚，因为高通胀不仅会加剧不平等，更会阻
碍减贫与改善粮食安全和营养进展。
27.
公共债务构成全球经济环境的另一重要维度。高企的债务水平和利率持续
挤压公共预算，制约政府扩大基本公共支出的能力，这一矛盾在危机期间尤为突出。
联合国贸易和发展会议在 2025 年《负债累累的世界 — 改革刻不容缓》6报告中
强调，2024 年全球公共债务首次突破百万亿美元关口，激增至 102 万亿美元。
发展中国家公共债务的增长速度是发达国家的两倍，2024 年占全球债务的 31%，
较 2010 年的 16%大幅增加。
28.
报告同时强调，58 个发展中国家（占可获数据国家的 40%）仍深陷高债务
困境，债务规模已突破国内生产总值 60%这一国家警戒线。这些国家涵盖 23 个非
洲国家、18 个拉丁美洲及加勒比区域国家，以及 17 个亚洲和大洋洲国家。
29.
报告同时披露，半数发展中国家用于偿还外债的公共收入比例不低于 8.6%，
较 2010 年 4.7%的占比提升近一倍。这一局面导致人力资本与可持续发展领域投资
可用公共资源日益缩减。
30.
联合国开发计划署（开发署）最新报告7指出，全世界最贫困国家面临着日益
深重的债务危机，偿债金额频频突破历史记录。这份 2025 年发布的报告指出，
2024 年，56 个发展中国家收入中付息支出占比超过 10%，其中 17 个国家超过 20%，
违约风险不断上升。此外，世界银行8发布报告指出，低收入及中等收入国家外债总
额达到 8.8 万亿美元，严重束缚经济发展。
国际粮食商品价格
31.
随着 COVID-19 疫情暴发，大部分农产品国际价格于 2020 年 5 月开始上涨，
很多于 2022 年上半年连连突破历史记录。2022 年 3 月，粮农组织食品价格指数攀
至历史新高，按名义价格计算为 160.2 点，同比上涨 34%。2022 年上半年，谷物、
植物油和乳制品国际价格也达到顶峰。
32.
2022 年中，国际粮食商品价格开始回落，此后连月下滑，直至 2024 年 2 月
终止降势。自 2024 年 3 月以来，粮农组织食品价格指数持续走高，期间伴随小幅
月度起伏。2025 年 9 月，粮农组织食品价格指数平均为 129.7 点，较 8 月略有回落，
主要因谷物、乳制品、食糖和植物油价格指数跌幅超过肉类价格指数涨幅。尽管
粮农组织食品价格指数较 2024 年 9 月上涨 4.2 点（3.4%），但仍较 2022 年 3 月历
史峰值低 31.4 点（19.6%）。
33.
相较于 2020 年代初期大幅震荡，2024 年初以来粮农组织食品价格指数整体
走势保持相对平稳。然而，不同商品类别的价格走势呈现分化态势。2025 年 9 月，
植物油、乳制品和肉类价格指数分别较 2024 年 9 月上涨 18.0%、8.6%和 6.6%。
相比之下，谷物和食糖价格指数出现下跌，分别回落 7.5%和 21.3%。
34.
尤其值得注意的是，肉类价格指数稳步攀升，已于 2025 年 9 月创下历史新高，
主要驱动因素是牛羊肉价格走高：美国国内需求旺盛，但供应有限，因此扩大从
澳大利亚进口。尽管对美国市场出口渠道因关税上调而收窄，但巴西牛肉价格仍
在全球旺盛需求的支撑下出现上涨。由于全球进口需求旺盛，同时大洋洲出口供
应有限，羊肉价格大幅上涨。另一方面，猪肉和禽肉价格总体保持稳定。
35.
尽管 2024 年粮农组织食品价格指数逐步攀升，但全球粮食商品市场仍保持
相对平稳。然而，市场依然面临重大风险与不确定性。主要关切包括不利天气事件，
病虫害，冲突战乱破坏生产和贸易，贸易政策突变加剧不确定性和价格波动，以及更广
泛的经济衰退。经济形势也对全球农产品市场与粮食安全和营养具有重要影响。
36.
过去一年来，可可、咖啡和茶叶国际价格大幅攀升，主要原因是不利天气
条件和贸易中断造成供应紧张。这三类商品具有共同特征：均属多年生林木产品；
产量相对集中在少数国家；没有直接替代产品。
肥料和能源价格
37.
能源市场的动向突显出供应、需求和地缘政治因素之间错综复杂的相互作用。
2025 年 2 月初，由于北半球局部地区寒潮爆发，同时北海风力发电量下降，荷兰
所有权转让中心天然气期货价格涨至每兆瓦时 58 欧元。此后，价格大幅回调。
38.
由于夏季进行注气补库，短期需求走弱，液化天然气供应充裕，因此市场
压力得以缓解。截至 2025 年 9 月，荷兰所有权转让中心基准价格维持在每兆瓦时
32 至 33 欧元区之间，较 2 月高点下跌约一半。在大规模注气和扩大液化天然气进
口的推动下，报告显示，截至 2025 年 8 月末，欧洲联盟（欧盟）天然气库存量约
占工作容量的 75%。补库操作已缓解短期价格压力，欧盟部分成员国最新报告显示，
已达成 90%至 95%的储气容量目标。然而，冬季将至，持续的地缘政治风险不断
加剧市场波动。
39.
2025 年 1 月，在短期供应风险与季节性供暖需求增长的推动下，原油价格
维持在每桶 72 至 77 美元区间。然而，截至 2025 年 9 月，原油市场已显疲软，
西德克萨斯中质原油交易价跌至每桶 61 至 62 美元区间，布伦特原油价格则徘徊
在每桶 65.8 美元附近。然而，原油价格的不确定性仍然存在，这对包括农业生产
和货物运输在内的经济活动具有重大影响。
40.
能源价格通过增加投入成本直接影响农业生产，并作为氮肥生产的关键投
入品间接影响农业生产。2022 年 2 月末乌克兰战争爆发前后，能源和天然气价格
暴涨，世界尿素、硝酸铵和其他氮肥价格飙升，远超多年平均水平。
41.
2025 年 1 月，以氮磷钾肥综合价格衡量的肥料均价为每吨 354 美元。截至
2025 年 9 月，综合价格已升至每吨 489 美元，较 2025 年 1 月上涨 38%。
42.
价格上涨受多重因素共同推动，包括区域需求季节性波动、生产企业设备
维护、天然气供应问题和出口管制。截至 2025 年 8 月末，氮磷肥料价格开始显现
疲软迹象，原因在于持续高企的价格已开始削弱购买力，导致主要生产国需求下降。
43.
但应指出，尽管 2025 年肥料价格普遍较 2023 年和 2024 年走高，但截至年中
（2024-2025 年度），主要消费和进口国施肥量仍保持强劲水平。7 至 8 月，北半
球和东南亚需求季节性回落，叠加信贷渠道收紧，导致氮磷钾各类肥料交易清淡，
市场出现供应过剩。
44.
尽管肥料价格于 2025 年 9 月开始回落，但全球肥料可负担性仍然承压，对地缘
政治或经济冲击高度敏感。能源价格高企与季节性因素持续推高投入品成本，特别是
在本就因进一步受制于物流和运输相关结构性障碍而难以获取肥料的地区。
物流中断
45.
全球超过 80%的谷物和油籽贸易通过海路运输，因此物流中断会直接影响
农业贸易。航运限制与延误可能导致货物行程增加，贸易成本上涨，温室气体排
放量骤增。
46.
尽管红海商船遇袭事件有所减少，但袭击事件依旧不断，船舶通行数量尚未恢复
到 2023 年 12 月前航运袭击发生之初的水平。红海航道是欧盟、俄罗斯和乌克兰向亚洲
和东非运输出口谷物和油籽的咽喉要道。同样，亚洲国家取道红海向西出口大米以及其
他商品。肥料贸易也经红海运输，包括俄罗斯出口亚洲的钾肥。针对持续不断的遇袭
威胁，多家航运公司被迫改变航线，绕行好望角。据估算，从欧洲驶向亚洲的谷物散货
船改道以后，行程时间增加 10 至 15 天，每吨运费增加 10 美元左右。
47.
此外，反复无常的天气形势持续扰乱运输和物流，并推高保险成本，这在主要农
产品出口国尤其突出。例如，截至 2025 年 10 月，美国密西西比河极低水位导致驳船通
行受阻，既影响农产品向下游运输，也阻碍投入品向上游输送。无独有偶，2025 年初
德国莱茵河水位下降也曾导致通航受限，但此后航运条件已恢复正常。
贸易政策环境
48.
贸易扭曲和限制会对实现全球粮食安全构成严重阻碍。在消除饥饿的进程
中，应当采取双管齐下的策略，既要防范农产品市场出现此类壁垒，也要积极推
行措施，确保全球粮食商品市场高效正常运行。
49.
出口限制、进口关税、补贴和市场价格支持等措施会影响粮食可获性、多元性和
可负担性，特别是对于低收入缺粮国而言。此类政策会限制获得基本农产品的机会，
推高价格，并加剧弱势群体的粮食不安全状况。在发生多重危机时期，例如同时
影响多地的大流行病、冲突或气候相关冲击，贸易限制会进一步造成贸易往来和
供应链中断，从而导致形势恶化。此外，贸易政策的突发转变还会带来不确定性，
削弱全球贸易环境的整体稳定性与可预测性。
50.
实现“零饥饿”需要加强全球合作，促进粮食安全、营养和农业粮食体系
可持续发展。成效还取决于有利贸易政策的实施进展，这类政策旨在促进透明、
公平和开放的市场，消除或最大限度减少贸易扭曲，并促进国际伙伴关系，确保
农业粮食体系高效、包容、公平并能够满足世界不断增长的人口需求。